Введение Актуальность темы исследования определяется необходимостью теоретического осмысления практики создания и действия уставов муниципальных образований с момента вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В настоящее время важнейшей задачей развития местного самоуправления является формирование на основе федерального и регионального законодательства собственной нормативной базы муниципальных образований. Одна из серьезных проблем развития местного самоуправления — совершенствование уставов муниципальных образований. Недостаток необходимой нормотворческой практики приводит к отходу от общих положений, выработанных правовой теорией, к нарушениям федерального и регионального законодательства. Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из необходимости углубления научного обеспечения развития местного самоуправления, приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством о местном самоуправлении. Устав муниципальных образований — новый вид правового акта в системе нормативных актов нашей страны. Его главная задача состоит в создании условий для укрепления государственности и развитии институтов гражданского общества в соответствующем муниципальном образовании, развитии положений Конституции РФ. Глубокий и всесторонний анализ содержания уставов, выявление их общего, особенного по сравнению с иными правовыми актами, имеет важное научное и практическое значение, что также обуславливает актуальность избранной темы. Новые факторы функционирования правовой системы РФ потребовали определения роли и места уставов муниципальных образований в системе законодательства России, а также создания научно-обоснованной концепции устава муниципального образования. Именно устав муниципального образования выступает связующим звеном, через которое конституционные установления и нормы федерального законодательства, законодательства субъекта Федерации трансформируются в положения нормативных актов муниципальных образований РФ, что является важным условием единства правовой системы страны. Устав муниципального образования вместе с уставом субъекта Федерации играют системообразующую роль в отношении системы уставного регулирования в целом. В настоящее время недостаточно глубоко исследована правовая сущность и назначение устава как регулятора общественных отношений. Отсутствует научная концепция основного закона муниципального образования как важнейшего элемента правовой системы государства. Указанные обстоятельства в значительной степени обуславливают актуальность темы исследования, которое в этой связи имеет свою теоретическую и практическую значимость. Проблемы, связанные с применением уставного регулирования муниципальных образований, анализировались многими отечественными учеными в области права. Общетеоретической основой исследования нормотворческой деятельности местного самоуправления в России послужили работы таких отечественных ученых правоведов, как: В.И. Авсеенко, С.Н. Бочаров, О.Е. Кутафин, Е.С. Шугрина и др. Об истории развития нормотворческой деятельности местного самоуправления в России пишут многие авторы, такие как Л.В. Гильченко, В.А. Лусников, Ю.И. Скуратов, И.Е. Фарбер и др. Отдельного внимания заслуживают работы ученых-юристов, занимающихся исследованиями особенностей устава муниципального образования как нормативно-правового акта российской правовой системы: В.М. Баранов, А.Н. Лебедев, М.А. Чернышев, В.И. Шкатулла и др. Вопросы, связанные с проблемами порядка принятия и реализации положений устава муниципального образования, приобрели особую актуальность в современный период. По этому поводу появляются множество публикаций в журналах, газетах, интернет-сайтах. В этой связи следует отметить работы: О.Н. Ванеева, К.Н. Княгининой, Е.А. Незнамовой, О.Л. Савранской и др. Целью дипломной работы является комплексный анализ роли устава муниципального образования в правовом регулировании полномочий органов местного самоуправления. Для достижения поставленной цели на решение выдвигаются следующие задачи: 1. Определить роль и место устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов органов местного самоуправления 2. Проанализировать структура и содержание устава муниципального образования. 3. Изучить порядок разработки и принятия устава муниципального образования 4. Исследовать правовое значение государственной регистрации, обнародования и вступления в силу устава муниципального образования. 5. Выявить проблемы и перспективы развития нормотворческой деятельности муниципальных образований в Российской Федерации. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с разработкой, принятием, вступлением в силу и реализацией норм уставов муниципального образования. Предметом исследования является устав как основной нормативно-правовой акт муниципального образования, его правовая природа и роль в правовом регулировании полномочий органов местного самоуправления. Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения. Нормативной базой исследования является Конституция РФ, международные правовые акты; федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты местного самоуправления. Теоретической базой исследования являются труды таких учёных, как: Бережная Т.В., Бялкина Т.М., Васильев М.А., Гайворонская Т.А., Дементьев А.Н., Дмитриев Ю.А., Еремин А.Р., Иванченко О.А., Игнатюк Н.А., Камалов Ф.С., Киричук С.М., Колкнева Т.Ф., Леонтенков А.В., Лопатина С.Н., Наумов Ю.С., Садинова О.Г., Сикайло А.В., Торшенко А.А., Улюкина И.Н., Фахрисламова Г.З., Шугрина Е.С. и др. Положения, выносимые на защиту: 1. Необходимость нормативно-правового регламента актов муниципального образований, в котором детально должны быть урегулированы общественные отношения в сфере нормотворческой деятельности органов местного самоуправления с использованием, преимущественно, диспозитивного метода правового регулирования, что позволит создать базовую конструкцию нормотворчества органов местного самоуправления 2. Анализ уставного регулирования муниципальных образований показывает, что все уставы муниципальных образований содержат положения, регламентирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления на территории определенного муниципального образования. В то же время идентичное понимание некоторых вопросов, касающихся местного самоуправления, в уставах муниципальных образований не унифицировано. Единое понимание уставного регулирования на всей территории РФ будет способствовать развитию местного самоуправления. В связи с этим следует выделить основные задачи уставного регулирования в целях развития местного самоуправления в РФ. Прежде всего, в уставах муниципальных образований следует указывать полномочия местного самоуправления. Таким образом, данная норма послужит дополнительной гарантией развития местного самоуправления. Кроме того, в уставах муниципальных образований и в Конституции РФ необходимо законодательно закрепить право граждан на осуществление местного самоуправления. Развитию уставного регулирования и местного самоуправления будет способствовать законодательное закрепление обязанности органов государственной власти обеспечивать гарантии местного самоуправления. 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 1.1. Устав муниципального образования в системе нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Муниципальный правовой акт – это письменный документ, принятый населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления, и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязательный для исполнения всеми субъектами права на территории муниципального образования, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила или имеющий индивидуальный характер.
СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ………………………………………………………..…………8 1.1. Устав муниципального образования в системе нормативно-правовых актов органов местного самоуправления……………………………………..…8 1.2. Структура и содержание устава муниципального образования…………18 2. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ………………………………...……30 2.1. Порядок разработки и принятия устава муниципального образования………………………………………………………………..……..30 2.2. Правовое значение государственной регистрации, обнародования и вступления в силу устава муниципального образования…………..…………37 2.3. Проблемы и перспективы развития нормотворческой деятельности муниципальных образований в Российской Федерации…………………..….53 ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………….…………………………………………………60 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ…….…65 ПРИЛОЖЕНИЕ………………………………………………………………….72
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ Правовые акты 1. Конституция РФ. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (в ред. от 30.12.2008 г.) // Российская газета. 25 декабря 1993 г. № 237. 2. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11. 3. Модельный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (принят постановлением на десятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 6 декабря 1997 г. № 10-17) // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 1998. № 16. 4. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 30.09.2010 г.) // Российская газета. 12 августа 1998 г. № 153-154. 5. Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 31.11.1994 г. (в ред. от 27.12.2010 г.). 6. Федеральный закон РФ от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 17.07.2009 г.) // Парламентская газета. 7 марта 2007 г. № 34. 7. Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (в ред. от 18.10.2007 г.) // Российская газета. 26 июля 2005 г. № 161. 8. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28.09.2010 г.) // Российская газета. 8 октября 2003 г. № 202. 9. Федеральный закон РФ от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Бюллетень международных договоров. 1998. № 6. 10. Приказ Минюста РФ от 1 апреля 2010 г. № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» // Российская газета. 21 апреля 2010 г. № 84. 11. Приказ Минюста РФ от 3 июля 2009 г. № 203 «Об утверждении форм свидетельств о государственной регистрации Устава муниципального образования» // Российская газета. 7 августа 2009 г. № 146. 12. Приказ Минюста РФ от 26 августа 2005 г. № 147 «Об организации работы по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 10.\ 13. Закон Брянской области от 26 января 1996 г. № 7-З «Устав Брянской области» (в ред. от 30.04.2010 г.) // Брянская неделя. 23 октября 2003 г. № 45. Специальная литература 14. Васильев М.А. Правовое регулирование нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях. Обнинск, 2004. 15. Гайворонская Т.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». М., 2008. 16. Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2007. 17. Жалсанов Б.Ц. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 2004. 18. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. М., 2005. 19. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995. С. 52-54. 20. Калашников О.А. Устав области как основной закон субъекта Российской Федерации (Теоретико-правовые проблемы): Дис. канд. юрид. наук. Пенза, 2002. 21. Леонтенков А.В. Понятие и виды муниципальных правовых актов. Н. Новгород, 2005. 22. Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. М., 2006. 23. Муниципальное право. Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондарь. М., 2009. 24. Наумов Ю.С., Беликов П.П., Зюзин С.Ю., Подсумкова А.А., Мокеев М.М. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» М., 2010. 25. Холопов В.А. Город Рязань. Местное самоуправление: становление, современная модель, стратегия развития. Рязань, 2007. 26. Цыдендамбаевич А. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2004. 27. Шкатулла В. Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. М., 2009. Публикации в периодической печати 28. Бережная Т.В. Устав муниципального образования: Практические советы по разработке и приведению в соответствие с новым законодательством // Материалы семинара-совещания с главами муниципальных образований Омской области, 20 июля 2004 г. Омск, 2004. С. 53-58. 29. Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 10. 30. Ванеев О.Н., Княгинин К.Н. Устав муниципального образования: некоторые вопросы теории и практики // Российский юридический журнал. 1998. № 3 (19). С. 38. 31. Волков В. Финансовые основы местного самоуправления: проблемы правового регулирования // Бюджет. 2008. № 4. 32. Гельман В. От местного самоуправления – к вертикали власти // Pro et contra. 2007. № 1. 33. Дмитриев Ю.А. Акты местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 90. 34. Егорова Н.Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 12. 35. Еремин А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 10. 36. Иванченко О.А. Совершенствование процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований // Журнал российского права. 2003. № 9. 37. Камалов Ф.С. Устав муниципального образования в свете требований федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 3. С. 168-170. 38. Киричук С.М. Законодательные основы муниципального управления // Право и экономика. 2005. № 11. С. 29. 39. Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 41. 40. Курманов Э.Р. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления по уставному нормотворчеству // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 10. С. 24-27. 41. Леонтенков А.В. К вопросу об иерархии муниципальных нормативных правовых актов // Современные проблемы науки, образования и производства: Материалы V межвузовской конференции студентов, аспирантов, специалистов, преподавателей и молодых ученых. Н. Новгород, 2005. С. 112-114. 42. Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Известия вузов. Правоведение. 2000. № 2. С. 41-51. 43. Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права. Историко-теоретический очерк // Закон: создание и толкование. 2004. С. 35-36. 44. Садинова О.Г. Устав муниципального образования // Юридическая наука в современном мире: Часть 2. Пермь, 2000. С. 32-38. 45. Сикайло А.В. Основные этапы развития нормотворческой деятельности местного самоуправления в России // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 3. 46. Сикайло А.В. Конституционно-правовые основы устава муниципального образования как учредительного акта местного самоуправления // Право и жизнь. 2007. № 106 (1). 47. Сикайло А.В. Порядок разработки и принятия уставов муниципальных образований // Право и жизнь. 2007. № 107 (2). 48. Сикайло А.В. Проблемы и перспективы развития нормотворческой деятельности муниципальных образований Российской Федерации // Право и жизнь. 2007. № 108 (3). 49. Сурков Д. Регистрация уставов муниципальных образований // Законность. 2000. № 1. 50. Торшенко А.А. Устав муниципального образования: Некоторые теоретические и практические проблемы // Чиновник. 1998. № 1. 51. Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 43-44. 52. Улюкина И.Н. Виды нормативно–правовых актов органов местного самоуправления (краткий анализ) // Черные дыры в Российском законодательстве. 2008. № 2. 53. Улюкина И. Н. Принципы нормотворчества органов местного самоуправления // Объединенный научный журнал. 2005. № 11. 54. Улюкина И. Н. Структура нормотворческой деятельности органов местного самоуправления // Право: теория и практика. 2005. № 15. 55. Фахрисламова Г.З. О понятии правового акта местного самоуправления // Современные аспекты экономики. 2002. № 10 (23). С. 266-272. 56. Фахрисламова Г.З. О законности актов органов местного самоуправления // Проблемы публичного права: Межвузовский сборник. Вып. 2. Уфа, 2002. С. 142-152. 57. Хачатурян Б. Уставное нормотворчество муниципальных образований дальневосточных субъектов Российской Федерации // Право и экономика. 2004. № 3. 58. Чащина С.И. Государственная регистрация и вступление устава муниципального образования в силу // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 2. 59. Черников В. Модельный устав муниципального образования // Муниципальное право. 2004. № 4 (28). С. 25-47. 60. Ширяев В.А. Местное самоуправление в отсутствие устава муниципального образования // Юридический консультант. 2002. № 2. С. 8-11. 61. Яценко В.Н. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2005. № 5. Материалы практики 62. Определение Конституционного Суда РФ от 26 января 2010 г. № 64-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ленихина Алексея Павловича на нарушение его конституционных прав положением абзаца двадцать второго пункта 9 статьи 44 Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 63. Определение Уставного Суда Калининградской области от 7 июня 2010 г. № 19-О «Об отказе в принятии к рассмотрению обращения гражданки О.А. Цветковой о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Светловский городской округ» от 30 марта 2010 года № 60 «Об избрании Главы Светловского городского округа». 64. Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. № 830-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Зурабова Муссы Алиевича и Имагожева Гилани Зелимхановича на нарушение их конституционных прав Законом Республики Ингушетия «О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия «О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия» 65. Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г. № 338-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Ковалева Михаила Яковлевича на нарушение его конституционных прав уставом муниципального образования и решениями судов общей юрисдикции».