Тенденции и масштабы загрязнения окружающей среды в России в 90е годы причины и последствия..

1. ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В РОССИИ ДО 1998 ГОДА Правовая база, регламентирующая вопросы управления состоянием окружающей среды в СССР была основана на своде законов, в котором к 1985 году насчитывалось около 670 природоохранных нормативных актов. В 1988 году был создан Государственный комитет СССР по охране окружающей среды, а также аналогичные комитеты во всех республиках СССР, а затем их подразделения на областном и районном уровне . После 1991 года процесс формирования официальной системы управления окружающей средой (СУОС) получил дополнительное ускорение. К середине 1990-х годов Правительством были созданы основополагающие правовые и институциональные элементы российской СУОС, а также необходимый технический и управленческий потенциал для ее поддержки. Государственной Думой России был принят ряд важных законов, в том числе Федеральный Закон «Об особо охраняемых территориях» (1995 г.), Федеральный Закон «Об экологической экспертизе» (1995 г.), Водный кодекс (1995 г.) и Лесной кодекс (1997 г.). Правительство России разработало и приняло «Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (1996 г.). Была разработана и реализована масштабная программа научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ «Экологическая безопасность России». В состав Администрации Президента России входил Советник по вопросам окружающей среды. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов России (Минприроды), отвечавшее за разработку и реализацию политики и нормативных актов в области охраны окружающей среды, до 1996 года было основным институциональным элементом СУОС и через свои территориальные управления во всех субъектах Российской Федерации осуществляло двойную отчетность федеральным и региональным органам, которые, в свою очередь, имели по всей стране почти 1400 подразделений районного уровня. Министерством были созданы и внедрены основные элементы СУОС, включая систему выдачи природоохранных разрешений и контроля за исполнением законов (надзорные функции). В 1996 году в рамках реорганизации структуры федеральных органов исполнительной власти Минприроды России было преобразовано в Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкологии России). Одновременно, федеральные службы по недрам и водным ресурсам были объединены в Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России), которому была передана функция координации в области природопользования. Произошло резкое снижение статуса органа управления окружающей средой в стране. Согласно законодательству Госкомэкологии России имел право лишь осуществлять государственную политику в своей области деятельности, но не разрабатывать ее - таким правом были наделены только министерства. В результате такой реорганизации впервые ресурсное ведомство (МПР России) было поставлено выше природоохранного, чем подчеркивался приоритет ресурсопользования над проблемами охраны окружающей среды. В эколого-ресурсном блоке Правительства именно МПР России оказалось ведущим ведомством . Госкомэкологии России в целом обеспечивал функционирование природоохранной системы, контроль исполнения экологического законодательства и выполнение международных обязательств России в сфере охраны окружающей среды. В 1998 году на федеральном, региональном и районном уровнях работало 5819 государственных природоохранных инспекторов. Около 2500 человек работало в 238 специализированных экологических аналитических лабораториях . Продолжала действовать система обязательной экологической оценки, которая включала оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС) и Государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ). Сформированная система позволяла на федеральном и региональном уровне проводить оценку экологических рисков на стадии проектирования почти всех видов хозяйственной деятельности . Комитету удалось сохранить и даже расширить развитую систему особо охраняемых природных территорий (ООПТ), в том числе заповедников, которые вносили значительный вклад в сохранение мирового биоразнообразия, охрану природы и исследование экосистем. Была сформирована система экономических инструментов, ключевую роль в которой играли платежи за негативное воздействие на окружающую среду. Платежи за загрязнение и штрафы с нарушителей природоохранного законодательства направлялись в экологические фонды, созданные на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Однако, несмотря на несомненные успехи, российская СУОС не смогла полностью избавиться от недостатков организации охраны природы в СССР, в частности, от системы затратных для реализации, технологически недостижимых и трудно контролируемых нормативов качества окружающей среды и допустимых воздействий. В Обзоре деятельности России по охране окружающей среды, подготовленном ОЭСР в 1998 году, признавались достижения существовавшей в то время российской СУОС, но в то же время подчеркивалась необходимость ее дальнейшего совершенствования . Тот факт, что вопросы охраны окружающей среды не являлись приоритетом для федерального правительства, особенно после 1996 года, означал сокращение объема ресурсов, выделяемых на цели управления качеством окружающей среды. Структура федеральных органов власти, отвечающих за вопросы природных ресурсов и охраны окружающей среды, оставалась весьма фрагментарной. Нормативно-правовая база во многом была слишком сложной и трудной для исполнения, а также оставляла возможности для принятия произвольных решений в отношении ее соблюдения на местном уровне.